Membedah UU Pemerintahan Daerah yang Baru

Abstract

Apa yang Baru dalam Pembagian Urusan dan Kewenangan Pusat-Daerah di Bidang Sumber Daya Alam?

Pada September 2014 Pemerintah mengesahkan UU Pemerintah Daerah yang baru (UUPDB), UU No. 23/2014 untuk menggantikan UU Pemerintahan Daerah yang lama (UUPDL), yakni UU No. 32/2004. Pelajaran dari implementasi UUPDL menjadi alasan bagi pemerintah untuk menyusun UUPDB. Secara konseptual, UU Pemerintah Daerah adalah rezim hukum utama yang mengatur pembagian urusan dan kewenangan antara Pemerintah Pusat, Provinsi, dan Kabupaten.

Dalam UUPDL, sebagian besar urusan dibagi antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah Kabupaten/Kota, sedangkan kewenangan Provinsi belum banyak diatur. Dalam UUPDB, sebagian besar kewenangan dibagi antara Pusat dengan Provinsi. Kabupaten/Kota masih mempunyai beberapa kewenangan atas beberapa hal, tapi tidak sebesar yang diberikan oleh UUPDL. UUPDL, misalnya, memberikan kewenangan tertentu kepada Kabupaten/Kota di bidang kehutanan, sedangkan UUPDB mendesentralisasi kewenangan kehutanan hanya pada tingkat Provinsi.

Artikel ini ditulis untuk merangkum analisis legal yang dilakukan terhadap UUPDB dan UUPDL. Secara khusus artikel ini akan menganalisis pergeseran kewenangan dan pembagian urusan kewenangan antara Pusat, Provinsi dan Kabupaten, terutama terkait sektor berbasis lahan, antara lain kehutanan, pertanahan, pertanian dan tata ruang. Temuan dalam analisis ini menunjukan bahwa terdapat sejumlah perubahan yang signifikan atas beberapa urusan dan kewenangan. Di sektor kehutanan, pemerintah pusat mempertahankan kewenangan atas kawasan hutan, yakni pada tingkat perencanaan, perizinan, dan implementasi pengelolaan hutan dan pengawasan. Pemerintah Pusat mempunyai kewenangan mengontrol proses perencanaan dan pemantauan sumber daya hutan termasuk pengukuhan kawasan hutan. Meskipun perencanaan pengukuhan kawasan hutan merupakan kewenangan pusat, implementasinya tetap akan berkaitan dengan tugas dan tanggung jawab Provinsi. Dalam hal ini, banyak persoalan pengukuhan kawasan hutan yang dalam implementasinya sangat berkaitan dengan tanggung jawab provinsi, antara lain penyelesaian klaim hak pihak ketiga dan pengawasan penggunaan kawasan hutan.

Dalam hal perizinan di sektor kehutanan, provinsi mempunyai dua kategori kewenangan perizinan. Pertama, izin pemanfaatan hutan yang wataknya tidak eksploitatif sehingga tidak memberikan pengaruh signifikan terhadap perubahan tutupan maupun bentangan alam dalam kawasan hutan. Termasuk dalam kategori ini adalah Izin Usaha Pemanfaatan Kawasan (IUPK), Izin Usaha Pemanfaatan Jasa Lingkungan (IUPJL) kecuali pemanfaatan penyimpanan dan/atau penyerapan karbon tetap merupakan kewenangan pemerintah pusat, dan Izin pemungutan hasil hutan bukan kayu (IPHHBK). Kedua, izin pemanfaatan hutan yang implikasi penggunaannya akan mempengaruhi tutupan hutan. Termasuk dalam kategori ini adalah Izin Pemungutan Hasil Hutan Kayu (IPHHK) dan Izin Pemanfaatan Kayu (IPK) pada kawasan Hutan Produksi Konversi dan kawasan hutan dengan Izin Pinjam Pakai.

Secara khusus kewenangan pada tingkat implementasi di sektor kehutanan berkaitan erat dengan kewenangan terkait dengan Kesatuan Pengelolaan Hutan (KPH). Kewenangan yang sebelumnya berada di bawah Kabupaten/Kota maupun Provinsi saat ini semuanya ditarik ke Provinsi. Hal ini mempunyai implikasi bahwa Provinsi yang akan menjalankan fungsi-fungsi KPH yakni merancang tata hutan dan penyusunan rencana pengelolaan hutan, pemanfaatan hutan, penggunaan kawasan hutan, rehabilitasi hutan dan reklamasi, dan perlindungan hutan dan konservasi alam sesuai dengan konteks yurisdiksi Provinsi. Dengan melihat kecenderungan bahwa KPH akan menjadi rezim pengelolaan kehutanan ke depan di tingkat tapak, maka berbagai usulan teknis pemanfaatan dan peruntukan kawasan hutan ke depan harus melalui provinsi. Peran Pemerintah Pusat adalah mengontrol perencanaan yang diusulkan provinsi dan mengawasi pelaksanaannya. Karena itu, sistem perencanaan dan pemantauan pemanfaatan hutan pada skala makro tetap berada pada Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK), sementara usulan pemanfaatan dan pengelolaan di tingkat tapak akan menjadi bagian dari kewenangan Provinsi.

Di bidang pertanahan, UUPDB menyerahkan sebagian besar urusan pertanahan ke tingkat Provinsi atau Kabupaten/Kota. Bahkan Kabupaten/Kota mendapat kewenangan perizinan di bidang pertanahan yang lebih banyak daripada Pusat dan Provinsi. Urusan yang terkait tanah komunal dan tanah telantar sepenuhnya diserahkan kepada Provinsi atau Kabupaten/Kota. Dalam UU sebelumnya, kedua urusan ini berada di bawah kewenangan Pemerintah Pusat antara lain kewenangan terkait penetapan norma, standar, prosedur, dan kriteria. Dalam kaitannya dengan pengadaan tanah untuk kepentingan umum, kewenangan dibagi antara Pemerintah Pusat dan Provinsi. Hal ini sesuai dengan ketentuan UU No. 2/2012 tentang Pengadaan Tanah untuk Pembangunan Demi Kepentingan Umum yang membagi kewenangan terkait pengadaan lahan antara Pemerintah Pusat dan Provinsi. Dalam UU Pengadaan tanah ini, Bupati dapat terlibat hanya sebagai anggota tim penilaian yang berkenaan dengan keberatan terhadap rencana lokasi pembangunan (pasal 21 ayat 3). Dalam UUPDL, Kabupaten atau Kota masih mempunyai kewenangan dalam pengadaan tanah untuk kepentingan umum, antara lain kewenangan untuk menetapkan lokasi, membentuk panitia pengadaan tanah, pembentukan tim penilai harga tanah dan penyelesaian sengketa atas ganti rugi. Pembagian kewenangan ini masih harus diatur lebih lanjut dalam peraturan-peraturan turunan seperti peraturan pemerintah, peraturan presiden, dan/atau peraturan menteri.

Terkait dengan tata ruang, tidak ada perubahan pembagian urusan yang signifikan dari UUPDL ke UUPDB. Namun dari aspek perizinan, Kabupaten/Kota menurut UUPDB mempunyai kewenangan pemberian izin yang lebih banyak daripada Pusat, yakni: Izin Mendirikan Bangunan, Izin Usaha Jasa Kontruksi Nasional, dan Izin Pembangunan dan Pengembangan Kawasan Pemukiman. Provinsi bahkan tidak memiliki kewenangan perizinan dari segi aspek tata ruang tetapi hanya mengkoordinasikan usulan tata ruang dari tingkat Kabupaten/Kota. Tiga kewenangan perizinan kabupaten/kota ini lebih banyak terkait dengan kawasan urban. Sementara konstelasi pedesaan akan banyak terkait dengan pembagian urusan di bidang kehutanan, mengingat banyaknya kawasan pedesaan yang beririsan atau bahkan berlokasi di dalam kawasan hutan. Ketentuan tata ruang barangkali akan mengalami penyesuaian terutama kewenangan usulan perubahan kawasan hutan yang saat ini sudah beralih ke tangan Provinsi dari sebelumnya yang merupakan kewenangan Kabupaten.

Di sektor pertanian, UUPDB menarik beberapa urusan ke pusat seperti karantina pertanian dan perlindungan varietas tanaman. Berbeda dengan pengaturan kewenangan dalam UUPDL yang masih memberikan kewenangan bagi daerah dalam hal perlindungan varietas tanaman seperti pengamatan, identifikasi, pemetaan, pengendalian dan analisis dampak kerugian, dan pengaturan, pelaksanaan penanggulangan wabah hama dan penyakit masih dibagi ke daerah. Dalam hal perizinan, tidak ada perbedaan antara UUPDL dan UUPDB. Keduanya memberikan kewenangan bagi provinsi, kabupaten, dan kota untuk memberikan izin usaha pertanian, baik untuk perkebunan, tanaman pangan, maupun hortikultura.

Walaupun menarik beberapa kewenangan kembali ke pusat, namun pengaturan dalam UUPDB sudah lebih pasti dalam hal penunjukan dan pembagian urusan Pusat-Daerah secara lebih tegas. Sebagian besar urusan pembentukan kebijakan panduan implementasi pembagian urusan Pusat-Daerah dalam UUPDL tidak banyak ditemukan dalam UUPDB. Misalnya, pembentukan norma, standar, prosedur, dan kriteria

(NSPK) untuk melaksanakan suatu urusan, tidak lagi disebutkan secara rinci seperti yang dapat dilihat dalam UUPDL dan PP No. 38/2007. UUPDB juga memberikan kewenangan kepada Pemerintah Pusat untuk menyusun NSPK untuk semua urusan yang diserahkan ke daerah. Hal ini berbeda dengan UUPDL yang memerintahkan pembuatan NSPK baik di tingkat pusat maupun daerah. Akibatnya, banyak urusan yang belum kunjung terlaksana akibat antrian NSPK yang tidak kunjung terbentuk di tingkat daerah, bahkan sampai dikeluarkannya UUPDB. Dengan menyerahkan kewenangan penyusunan NSPK di tingkat pusat, maka diharapkan NSPK dapat diselesaikan dengan lebih cepat. Meskipun demikian, pemberian kewenangan NSPK semata-mata ke Pemerintah Pusat juga akan menimbulkan persoalan implementasi ke daerah, yakni acapkali standar, kriteria dan prosedur yang dibentuk oleh Pemerintah Pusat tidak bisa menjawab konteks dan kebutuhan daerah yang beragam.

UUPDB tetap akan membentuk aturan pelaksanaan kewenangan untuk masing-masing urusan paling lambat dua tahun setelah pemberlakuan Undang-undang ini, atau awal tahun 2017. UUPDB tidak menyebutkan secara spesifik bentuk hukum dari NSPK yang akan dibentuk. NSPK merupakan kebutuhan bagi Pemerintah Pusat untuk memberikan panduan interpretasi pelaksanaan atas suatu kebijakan. Sementara bagi Pemerintah Provinsi, Kabupaten maupun Kota, NSPK memberikan arahan agar interpretasi pelaksanaan atas suatu kebijakan kurang lebih sama sehingga ada konsistensi antara pelaksanaan di daerah dengan perencanaan di tingkat pusat. Untuk mencapai maksud ini, UUPDB akan diikuti oleh peraturan pelaksanaan termasuk ketentuan tentang NSPK pada beberapa urusan hingga awal 2017.

Implementasi UUPDB tentu saja masih menunggu beberapa peraturan pelaksanaannya. Salah satunya adalah revisi PP No. 41/2007 tentang organisasi perangkat daerah yang digawangi oleh Kementerian Dalam Negeri (Kemendagri). PP ini sangat strategis karena akan menentukan postur organisasi di daerah maupun tugas pokok dan fungsinya. Kementerian Dalam Negeri berencana untuk merampingkan struktur organisasi Provinsi maupun Kabupaten/Kota agar dapat mengefisienkan koordinasi dan menghemat anggaran. Skenario yang dapat dilakukan oleh Kemendagri adalah dengan menggabungkan beberapa kewenangan yang tersebar di beberapa organisasi ke dalam satu unit organisasi. Usulan seperti ini tentu ada akibat positif dan negatif-nya bagi kinerja Pemerintah Daerah. Karena itu, analisis empirik maupun analisis hukum seharusnya mendahului usulan ini agar PP yang baru dapat memperkuat semangat desentralisasi sekaligus meningkatkan kinerja Provinsi, Kabupaten dan Kota ke depan.

Share:
Share on FacebookTweet about this on Twitter