Cómo los estados y provincias tropicales pueden abordar la deforestación y combatir el cambio climático


Por Jonah Busch, PhD, Economista Senior, EII;
Oyut Amarjargal, Investigador Asociada, EII

A medida que los incendios forestales provocados por el clima se propagan en Australia e inundaciones ocurren en Indonesia, está claro que los gobiernos nacionales deben hacer más para enfrentar la crisis climática. Pero los estados y las provincias también pueden combatir el cambio climático. En particular, tienen una importante autoridad en la toma de decisiones que pueden usar para frenar la deforestación tropical, la segunda causa principal del cambio climático después de la quema de combustibles fósiles.

Los tipos de autoridad que los estados y las provincias (alternativamente denominados «jurisdicciones subnacionales» o «gobiernos de segundo nivel») pueden usar para influir en la deforestación más comúnmente incluyen planificación del desarrollo, impuestos, presupuestos y carreteras. Por el contrario, los estados y las provincias rara vez tienen autoridad para la propiedad de la tierra, la policía, los permisos para la minería, los asuntos indígenas o las áreas protegidas, lo que significa que las estrategias para reducir la deforestación que involucran a estos poderes actualmente son manejadas por los gobiernos nacionales. Los estados y provincias de Asia tienen más autoridad para reducir la deforestación en promedio que los estados y provincias de América Latina o África.

Estos son algunos de los hallazgos de nuestro artículo recientemente publicado en Frontiers in Forests and Global Change, en el que catalogamos a 14 tipos de autoridad que los estados y las provincias tienen para proteger los bosques (Figura 1), en 30 países tropicales con altas proyecciones de emisiones futuras provenientes de la deforestación. Hemos puesto a disposición los datos en una base de datos gratuita y de acceso abierto.

Figura 1. Catorce tipos de autoridad que los estados y las provincias pueden usar para reducir la deforestación.

Docenas de estados y provincias ya están tomando medidas para el cambio climático. Cuarenta y nueve estados y provincias tropicales se han unido a la Under2 Coalition, una comunidad internacional de gobiernos subnacionales comprometidos a mantener el aumento de la temperatura global por debajo de 2°C con esfuerzos destinados a alcanzar 1.5°C. Además, 17 gobiernos subnacionales han respaldado la Declaración de Nueva York sobre los Bosques, una declaración voluntaria para reducir la pérdida de bosques a la mitad para 2020 y tratar de eliminarla para 2030. Más de 30 estados y provincias en ocho países tropicales son miembros del Grupo de Trabajo de Gobernadores sobre Clima y Bosques (GCF). Muchos de ellos han firmado la Declaración de Río Branco, comprometiendo a sus estados y provincias a reducir la deforestación en un 80% para 2020, con la condición de financiamiento basado en el desempeño de la comunidad internacional.

Las iniciativas internacionales para proporcionar apoyo financiero para reducir las emisiones derivadas de la deforestación (REDD+) también se han inclinado cada vez más hacia la escala estatal y provincial. Éstas incluyen el Fondo de Carbono del Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques; el Programa REDD Early Movers de Alemania; el Estándar de Bosques Tropicales de California; y el Marco REDD+ Jurisdiccional y Anidado privado.

En Earth Innovation Institute venimos reconociendo desde hace mucho a las jurisdicciones subnacionales como laboratorios prometedores para la innovación en políticas públicas, así como importantes por derecho propio. El estado más grande de Brasil, Amazonas, es más grande que casi todos los países, excepto 17. Hemos investigado cómo las jurisdicciones subnacionales pueden hacer la transición al desarrollo sostenible y hemos seguido el avance a través del informe sobre el Estado de Sostenibilidad Jurisdiccional. Nuestra iniciativa de Campeones del Bosque Tropical promueve las alianzas, el acceso al mercado e inversiones para los estados y provincias que protegen los bosques.

La autoridad que los estados y las provincias mayormente poseen se refieren a la planificación del desarrollo, los impuestos, el presupuesto y la construcción de carreteras (Figura 2). En 27 de los 30 países tropicales que investigamos, los estados y provincias tienen autoridad para la planificación del desarrollo. Los siguientes tipos de autoridad más comunes son los impuestos (25/30), los presupuestos (23/30) y la infraestructura vial (21/30). Esto sugiere que uno de los poderes más importantes que los estados y las provincias tienen es redirigir el desarrollo de infraestructura planificado lejos de los bosques utilizando su autoridad sobre la planificación del desarrollo y las carreteras. Si bien los estados y las provincias a menudo tienen cierta autoridad para los impuestos, a menudo están limitados en los tipos de impuestos que pueden recaudar, y los impuestos destinados a reducir la deforestación son raros en la práctica. Por otro lado, los estados y las provincias tienen un gran potencial para financiar programas locales para frenar la deforestación (por ejemplo, mediante pagos por servicios del ecosistema) utilizando su autoridad presupuestaria.

Los estados y las provincias rara vez tienen autoridad sobre la minería, la vigilancia o la propiedad de la tierra (Figura 2). Los gobiernos estatales y provinciales en solo 3 de 30 países poseen tierras directamente. Es casi igualmente raro que los estados y provincias controlen su propia policía (4/30) o emitan permisos para la minería (6/30). Con este fin, las estrategias de conservación de los bosques que implican la propiedad directa de la tierra, la aplicación de la ley o la minería suelen ser adecuadas para los gobiernos nacionales (ver Figura 2).

Figura 2: Número de países (de 30) en los que los gobiernos estatales y provinciales tienen cada autoridad.

Los gobiernos estatales y provinciales tienen la mayor autoridad para reducir la deforestación en India, Brasil, Indonesia y Malasia (Figura 3). India es el único país en el que los gobiernos estatales tienen las 14 autoridades que investigamos. Otros tres países están muy cerca con 12 autoridades: los estados brasileños tienen todas las autoridades, excepto los permisos de minería y los asuntos indígenas; las provincias indonesias tienen todas las autoridades menos la policía y la propiedad de la tierra; y los estados de Malasia tienen todas menos la policía y tribunales. En países como estos, los gobiernos subnacionales tienen un alcance significativo para reducir la deforestación mediante el aprovechamiento de estas diversas autoridades.

En el otro extremo, los gobiernos subnacionales tienen la menor autoridad en Gabón, República Centroafricana, Angola y Madagascar (Figura 3). Las provincias de Gabón y las prefecturas de la República Centroafricana tienen una sola autoridad: los impuestos. Las provincias de Angola tienen dos autoridades: los tribunales y la planificación del desarrollo. Las regiones de Madagascar también tienen dos autoridades: elecciones y planificación del desarrollo. En países como estos con un fuerte control central, los gobiernos nacionales están mejor posicionados para combatir la deforestación.

Figura 3: Número de autoridades (de un total de 14) en poder de gobiernos de segundo nivel en cada país.

Los estados y provincias que participan en importantes iniciativas internacionales sobre clima y bosques tienen mayor autoridad. Dentro de los 30 países que estudiamos, los estados y provincias que se han unido al Grupo de Trabajo de Gobernadores sobre Clima y Bosques tienen un promedio de 10.3 autoridades de 14. Eso excede considerablemente la autoridad promedio de todos los gobiernos de segundo nivel en los 30 países, que es 7.0. Del mismo modo, los estados y provincias de la Under2 coalition tienen 9.1 autoridades en promedio; mientras que los signatarios de la Declaración de Nueva York sobre los bosques tienen un promedio de 9.8 autoridades. Es prometedor que los estados y provincias que se han comprometido a proteger los bosques también tengan medios superiores que el promedio para hacerlo.

Así es como llegamos a nuestros hallazgos. Catalogamos sistemáticamente 14 indicadores de autoridades gubernamentales de segundo nivel en 30 países tropicales que se proyecta colectivamente producirán el 91% de las emisiones globales de la deforestación tropical entre 2020 y 2050. De estos 14 indicadores, cinco son autoridades generales: impuestos, presupuestos, elecciones, tribunales y policía. Las otras nueve son autoridades relacionadas con la deforestación: propiedad de la tierra, permisos agrícolas, permisos de minería, permisos de tala, carreteras, áreas protegidas, asuntos indígenas, planificación espacial y planificación del desarrollo. Para cada país, codificamos una autoridad como 1 si los gobiernos de segundo nivel poseen esa autoridad, total o parcialmente. Codificamos una autoridad como 0 si corresponde a otro nivel de gobierno. Combinamos muchas fuentes de información para evaluar las autoridades, incluidas las constituciones de los países, la Base de datos mundial sobre áreas protegidas y los perfiles de países de la OCDE sobre propiedad y planificación de la tierra.

Hay ciertas advertencias. Las realidades de la autoridad jurisdiccional son ciertamente más complejas de lo que se puede capturar en una puntuación binaria. No tomamos en cuenta la capacidad institucional, la voluntad política o la gobernanza de los gobiernos subnacionales, las cuales pueden reforzar u obstaculizar el grado en que pueden ejercer sus autoridades. Además, examinamos a las autoridades de los gobiernos de segundo nivel, ya que existen en papel (de jure) y no en la práctica (de facto). Pueden haber diferencias entre estos dos en cualquier momento, y especialmente en tiempos de disturbios civiles o guerra. Los gobiernos subnacionales también pueden influir en la deforestación a través de una variedad de canales además de sus autoridades directas. Por ejemplo, Pueden convocar a las partes interesadas y ejercer una presión política ascendente sobre los gobiernos nacionales.

La autoridad de los gobiernos de segundo nivel no es, de ninguna manera, la única información importante a tener en cuenta para reducir las emisiones derivadas de la deforestación. Si bien los resultados de nuestra investigación pueden ayudar a que las iniciativas internacionales enfocadas en reducir las emisiones derivadas de la deforestación (REDD+) prioricen el apoyo entre los gobiernos subnacionales, deben combinarse con un análisis más profundo específico por país. Esto puede incluir información sobre políticas regionales, la historia del uso de la tierra y los valores de los tomadores de decisiones locales. También deben considerar otras actores fuera de los gobiernos, incluidos los pueblos indígenas y las comunidades locales, las empresas privadas y las organizaciones no gubernamentales.

El resultado final: es poco probable que los gobiernos de segundo nivel puedan resolver el cambio climático por sí mismos, pero pueden desempeñar un papel importante. Nuestro documento puede ayudar, mostrando qué poderes los gobiernos de segundo nivel pueden usar para reducir la deforestación tropical.