Bagaimana negara bagian dan provinsi di negara tropis dapat mengatasi deforestasi dan memerangi perubahan iklim


Oleh Jonah Busch, PhD, Chief Economist, EII;
dan
Oyut Amarjargal, EII Research Associate

Seiring dengan terjadinya kebakaran yang melanda Australia dan banjir di Indonesia – keduanya diperparah oleh faktor iklim – semakin jelas bahwa pemerintah nasional perlu berupaya lebih keras untuk mengatasi krisis iklim. Namun, pemerintah negara bagian dan provinsi pun dapat berperan dalam melawan perubahan iklim. Secara khusus, pemerintah negara bagian dan provinsi memiliki beberapa kewenangan penting terkait pembuatan kebijakan yang dapat dimanfaatkan untuk mengerem laju deforestasi hutan tropis, penyebab perubahan iklim nomor dua setelah pembakaran bahan bakar fosil.

Jenis kewenangan paling umum yang dimiliki oleh pemerintah negara bagian dan provinsi (yang sering juga disebut sebagai “yurisdiksi subnasional” atau “pemerintah tingkat dua”, dimana di Indonesia dikenal juga dengan sebutan “pemerintah daerah tingkat satu”), yang dapat digunakan untuk mempengaruhi laju deforestasi adalah perencanaan pembangunan, perpajakan, penyusunan anggaran, serta pembangunan jalan. Sebaliknya, pemerintah negara bagian dan provinsi jarang sekali memiliki kewenangan terkait kepemilikan lahan, kepolisian, izin pertambangan, urusan adat, atau kawasan lindung. Artinya, strategi pengurangan deforestasi yang melibatkan hal-hal di atas lebih baik ditangani oleh pemerintah nasional. Secara rata-rata, pemerintah negara bagian dan provinsi di kawasan Asia memiliki lebih banyak kewenangan untuk mengurangi deforestasi dibandingkan dengan negara bagian dan provinsi di kawasan Amerika Latin atau Afrika.

Hal-hal di atas adalah sebagian dari temuan dalam artikel kami yang baru-baru ini diterbitkan dalam Frontiers in Forests and Global Change. Kami mengelompokkan 14 jenis kewenangan yang dimiliki oleh negara bagian dan provinsi untuk melindungi hutan (Gambar 1) di 30 negara tropis dengan proyeksi emisi deforestasi yang tinggi di masa depan. Data tersebut dapat diakses di database kami yang tersedia secara gratis dan terbuka untuk umum.

Gambar 1. Empat belas jenis kewenangan yang dapat dimanfaatkan oleh negara bagian dan provinsi untuk mengurangi deforestasi

Puluhan negara bagian dan provinsi telah bergerak untuk mengatasi perubahan iklim. Empat puluh sembilan negara bagian dan provinsi di wilayah tropis telah bergabung dalam Under2 Coalition –komunitas internasional yang terdiri dari pemerintah-pemerintah subnasional yang berkomitmen untuk menjaga kenaikan temperatur global agar tetap di bawah 2°C dan berupaya untuk mencapai 1.5°C. Selain itu, 17 pemerintah subnasional juga telah menandatangani Deklarasi New York untuk Hutan – deklarasi sukarela untuk menurunkan laju hilangnya hutan hingga setengahnya hingga tahun 2020 dan menghentikannya hingga tahun 2030. Lebih dari 30 negara bagian dan provinsi yang berasal dari 8 negara tropis juga tergabung dalam Satuan Tugas Gubernur untuk Iklim dan Hutan (GCF). Banyak di antara mereka juga telah menandatangani Deklarasi Rio Branco  dan berkomitmen untuk mengurangi deforestasi di negara bagian dan provinsi mereka sebesar 80% hingga tahun 2020, yang bergantung pada pendanaan berbasis capaian dari komunitas internasional.

Berbagai inisiatif internasional yang memberikan dukungan pendanaan bagi upaya pengurangan emisi dari deforestasi (REDD+) juga semakin mengarah ke tingkat negara bagian dan provinsi, misalnya Carbon Fund dari Fasilitas Kemitraan Karbon Hutan (Forest Carbon Partnership Facility), program REDD Early Movers Jerman, Standar Hutan Tropis California (California Tropical Forest Standard), dan Jurisdictional and Nested REDD+ Framework yang berasal dari sektor privat.

Di Earth Innovation Institute, kami telah lama mengakui yurisdiksi subnasional sebagai laboratorium yang menjanjikan dalam mengembangkan inovasi di bidang kebijakan publik, selain tentunya penting bagi yurisdiksi mereka sendiri. Amazonas adalah n egara bagian terluas di Brasil, dengan wilayah yang lebih luas dari seluruh negara kecuali 17 negara saja. Kami telah membuat penelitian tentang bagaimana yursidiksi subnasional dapat ber transisi menuju pembangunan berkelanjutan dan melacak kemajuannya melalui laporan Keadaan Keberlanjutan Yurisdiksional (State of Jurisdictional Sustainability). Inisiatif Juara Hutan Tropis (Tropical Forest Champions) yang telah kami luncurkan mempromosikan kemitraan, akses pasar dan investasi untuk negara bagian dan provinsi-provinsi yang berupaya melindungi hutan.

Kewenangan yang paling umum dimiliki oleh negara bagian dan provinsi adalah perencanaan pembangunan, perpajakan, penganggaran, dan pembangunan jalan (Gambar 2). Di 27 dari 30 negara tropis yang kami teliti, negara bagian dan provinsi memiliki kewenangan dalam hal perencanaan pembangunan. Kewenangan lain yang paling umum dimiliki oleh negara bagian dan provinsi adalah perpajakan (25/30), penganggaran (23/30), dan pembangunan infrastruktur jalan (21/30). Hal ini menunjukkan bahwa salah satu wewenang penting yang dimiliki oleh negara bagian dan provinsi adalah mengarahkan ulang pembangunan infrastruktur agar menjauh dari hutan melalui kewenangan mereka dalam hal perencanaan pembangunan dan pembangunan jalan. Meskipun negara bagian dan provinsi seringkali memiliki wewenang untuk memungut pajak, kewenangan tersebut kadang dibatasi oleh jenis-jenis pajak yang dapat mereka pungut, dan pajak yang diberlakukan dengan tujuan mengurangi deforestasi sangatlah jarang ditemukan. Di sisi lain, negara bagian dan provinsi memiliki potensi yang besar untuk mendanai program-program lokal yang bertujuan untuk mengurangi deforestasi (misalnya, pembayaran atas jasa ekosistem) melalui wewenang mereka terkait penyusunan anggaran.

Negara bagian dan provinsi jarang sekali memiliki kewenangan terkait pertambangan, kepolisian, atau kepemilikan lahan (Gambar 2). Pemerintah n egara bagian dan provinsi yang memiliki lahan secara langsung hanya terdapat di 3 dari 30 negara. Negara bagian dan provinsi yang mengendalikan kepolisian mereka sendiri juga sangat jarang (4/30), juga yang berwenang mengeluarkan izin pertambangan (6/30). Untuk itu, strategi konservasi hutan yang secara langsung melibatkan wewenang kepemilikan lahan, penegakan hukum atau pertambangan seringkali lebih cocok untuk pemerintah nasional (lihat Gambar 2).

Gambar 2: Jumlah negara (dari total 30 negara) di mana pemerintah negara bagian dan provinsi memiliki jenis kewenangan tersebut.

Pemerintah negara bagian dan provinsi di India, Brasil, Indonesia, dan Malaysia memiliki kewenangan terbesar untuk mengurangi deforestasi (Gambar 3). India adalah satu-satunya negara di mana pemerintah negara bagian memiliki keempatbelas kewenangan yang kami teliti. Tiga negara lainnya mengikuti di belakang dengan total 12 kewenangan: negara bagian di Brasil memiliki seluruh jenis kewenangan, kecuali yang berkaitan dengan izin pertambangan dan urusan adat; provinsi-provinsi di Indonesia memiliki seluruh kewenangan kecuali yang berkaitan dengan kepolisian dan kepemilikan lahan; dan negara-negara bagian di Malaysia memiliki seluruh jenis kewenangan kecuali yang mengatur tentang kepolisian dan pengadilan. Di negara-negara ini, pemerintah subnasional memiliki peran yang signifikan untuk mengurangi deforestasi dengan cara memanfaatkan berbagai kewenangan yang mereka miliki.

Di sisi lain, pemerintah subnasional di Gabon, Republik Afrika Tengah, Angola dan Madagaskar (Gambar 3) memiliki paling sedikit kewenangan. Provinsi-provinsi di Gabon serta perfektur-perfektur di Republik Afrika Tengah hanya memiliki satu jenis kewenangan, yaitu perpajakan. Provinsi-provinsi di Angola hanya memiliki dua jenis kewenangan, yaitu pengadilan dan perencanaan pembangunan. Region-region di Madagaskar pun hanya memiliki dua jenis kewenangan, yaitu pemilihan umum dan perencanaan pembangunan. Di negara-negara dengan kontrol pusat yang kuat seperti ini, pemerintah nasional berada pada posisi terbaik untuk mengatasi deforestasi.

Gambar 3: Jumlah kewenangan (dari total 14 jenis) yang dipegang oleh pemerintah tingkat dua di tiap-tiap negara

Negara bagian dan provinsi yang tergabung dalam berbagai inisiatif internasional terkemuka mengenai iklim dan kehutanan memiliki kewenangan yang lebih besar. Dari 30 negara yang kami kaji, negara bagian dan provinsi-provinsi yang tergabung dalam Satuan Tugas Gubernur untuk Iklim dan Hutan rata-rata memiliki nilai 10,3 dari total 14 kewenangan. Angka tersebut jauh melebihi kewenangan rata-rata dari seluruh pemerintah tingkat dua di 30 negara yang nilainya 7,0. Demikian pula halnya negara bagian dan provinsi yang tergabung dalam Under2 Coalition yang memiliki nilai kewenangan rata-rata sebesar 9,1; sementara para penandatangan Deklarasi New York untuk Hutan memiliki nilai kewenangan rata-rata sebesar 9,8. Adalah sangat menjanjikan bahwa negara bagian dan provinsi-provinsi yang telah berkomitmen untuk menjaga hutan ternyata memiliki kemampuan yang lebih dari cukup untuk menjalankannya.

Beginilah cara kami mendapatkan temuan-temuan kami. Kami mengelompokkan 14 indikator secara sistematis dari kewenangan yang dimiliki pemerintah tingkat dua di 30 negara tropis yang secara bersama-sama diproyeksikan akan menghasilkan 91% emisi global akibat deforestasi hutan tropis antara tahun 2020-2050. Dari keempatbelas indikator ini, lima di antaranya adalah kewenangan yang bersifat umum, yaitu perpajakan, penganggaran, pemilihan umum, pengadilan, dan kepolisian. Sembilan kewenangan lainnya adalah kewenangan yang khusus terkait deforestasi, yaitu kepemilikan lahan, izin pertanian, izin pertambangan, izin penebangan hutan, pembangunan jalan, kawasan lindung, urusan adat, perencanaan tata ruang, dan perencanaan pembangunan. Untuk setiap negara, kami memberi kode 1 untuk sebuah kewenangan jika kewenangan tersebut dimiliki oleh pemerintah tingkat dua, baik secara keseluruhan maupun sebagian. Kami memberi kode 0 jika kewenangan tersebut berada di tangan pemerintahan di tingkat lain. Kami telah meneliti secara seksama berbagai sumber informasi untuk menilai kewenangan-kewenangan ini, termasuk undang-undang dasar negara, dan profil negara-negara OECD terkait kepemilikan dan perencanaan penggunaan lahan.

Ada beberapa peringatan. Realitas kewenangan yurisdiksional tentu jauh lebih kompleks dibandingkan apa yang dapat ditangkap melalui penilaian biner. Kami tidak memperhitungkan kapasitas kelembagaan, kemauan politik, ataupun tata kelola pemerintah subnasional. Semua hal tersebut dapat menambah atau menghambat kemampuan mereka dalam menjalankan kewenangan yang mereka miliki. Selain itu, kami hanya meneliti kewenangan pemerintah tingkat dua sebagaimana yang tercatat di atas kertas (de jure), bukan dalam tataran praktis (de facto). Dapat saja terjadi perbedaan di antara keduanya, terutama pada masa kerusuhan atau perang sipil. Pemerintah subnasional juga dapat mempengaruhi deforestasi melalui berbagai cara lain di luar kewenangan langsung mereka, misalnya dengan mengumpulkan para pemangku kepentingan dan memberikan tekanan politik kepada pemerintah nasional.

Kewenangan pemerintah tingkat dua bukanlah satu-satunya informasi penting yang perlu dipertimbangkan dalam mengurangi emisi dari deforestasi. Meskipun hasil penelitian kami dapat membantu berbagai inisiatif internasional untuk mengurangi emisi dari deforestasi (REDD +) dalam memprioritaskan dukungan kepada pemerintah subnasional, hal ini harus disertai juga dengan analisis mendalam secara spesifik dari masing-masing negara. Analisis ini dapat mencakup informasi tentang politik regional, sejarah penggunaan lahan, dan nilai-nilai yang dianut oleh para pembuat keputusan di tingkat lokal. Selain itu, analisis tersebut juga harus mempertimbangkan para pemangku kepentingan lain di luar pemerintah, termasuk masyarakat adat dan lokal, perusahaan swasta, dan organisasi non-pemerintah.

Pada intinya: pemerintah tingkat dua tidak mungkin mampu menyelesaikan permasalahan perubahan iklim sendirian. Namun, mereka dapat memainkan peran penting. Artikel kami dapat membantu hal tersebut dengan menunjukkan kewenangan apa saja yang dimiliki oleh pemerintah tingkat dua yang berpotensi dimanfaatkan untuk mengurangi deforestasi hutan tropis.