2020
fev

Como estados e províncias tropicais podem enfrentar o desmatamento e combater a mudança climática

Enquanto os incêndios florestais que se espalham pela Austrália e as inundações que atingem a Indonésia evidenciam os efeitos das mudanças climáticas, fica claro que os governos nacionais precisam fazer mais para enfrentar essa crise. Mas estados e províncias também podem combater as mudanças climáticas.  Em particular, estados e províncias contam com importantes autoridades de tomada de decisão que podem ser usadas para retardar o desmatamento tropical, que é a segunda principal causa das mudanças climáticas depois da queima de combustíveis fósseis.

As autoridades que estados e províncias (também denominados “jurisdições subnacionais” ou “governos de segundo nível administrativo”) podem usar para influenciar o desmatamento geralmente incluem planejamento do desenvolvimento, tributação, orçamento e estradas. Por outro lado, estados e províncias raramente têm autoridade sobre propriedade da terra, polícia, concessões para mineração, questões indígenas ou áreas protegidas, o que significa que estratégias para redução do desmatamento envolvendo essas capacidades são atualmente melhor conduzidas pelos governos nacionais. Em média, estados e províncias da Ásia têm mais autoridade para reduzir o desmatamento do que estados e províncias da América Latina ou da África.

Essas são algumas das descobertas de nosso artigo publicado recentemente no Frontiers in Forests and Global Change, no qual catalogamos 14 tipos de autoridades com as quais estados e províncias contam para proteger florestas (Figura 1), em 30 países tropicais com altas emissões provenientes do desmatamento projetadas para o futuro. Nós disponibilizamos os dados num banco de dados gratuito, de acesso aberto.

Figura 1. 14 autoridades que estados e províncias podem usar para reduzir o desmatamento

Dezenas de estados e províncias já estão tomando medidas sobre as mudanças climáticas.  Quarenta e nove estados e províncias tropicais aderiram à Coalizão Under2 – uma comunidade internacional de governos subnacionais comprometida em manter o aumento da temperatura global abaixo de 2°C, com esforços para atingir 1,5°C.  Além disso, 17 governos subnacionais endossaram a Declaração de Nova York sobre Florestas – uma declaração voluntária para reduzir a perda de florestas pela metade até 2020 e para estancar o desmatamento até 2030. Mais de 30 estados e províncias em oito países tropicais são membros da Força-Tarefa de Governadores para o Clima e Florestas (GCF).  Muitos deles assinaram a Declaração de Rio Branco, comprometendo seus estados e províncias a reduzir o desmatamento em 80% até 2020, por meio do financiamento com base em desempenho recebido da comunidade internacional.

Iniciativas internacionais para fornecer apoio financeiro para reduzir as emissões do desmatamento (REDD +) também têm sido direcionadas cada vez mais para a escala estadual e provincial. Isso inclui o Fundo de Carbono do Forest Carbon Partnership Facility;  o programa REDD Early Movers da Alemanha;  o Parâmetro para Florestas Tropicais da Califórnia;  e a iniciativa privada da Estrutura de REDD+ jurisdicional e localizado.

Aqui no Earth Innovation Institute reconhecemos há muito tempo as jurisdições subnacionais como laboratórios promissores para inovação em políticas públicas, além de importantes por si só. O estado do Amazonas, além de ser o maior do Brasil, é maior do que todos os países do mundo, com exceção de 17. Pesquisamos como as jurisdições subnacionais podem fazer a transição para o desenvolvimento sustentável e acompanhamos o progresso por meio do relatório “Estado de Sustentabilidade Jurisdicional”. Nossa iniciativa Campeões de Florestas Tropicais promove parcerias, acesso ao mercado e investimentos para estados e províncias que protegem florestas.

As áreas em que estados e províncias possuem autoridade de forma mais ampla são planejamento do desenvolvimento, tributação, orçamento e construção de estradas (Figura 2). Em 27 dos 30 países tropicais pesquisados, estados e províncias têm autoridade para planejar o desenvolvimento. As próximas áreas de autoridade mais comuns são tributação (25/30), orçamento (23/30) e infraestrutura rodoviária (21/30). Isso sugere que uma das medidas mais importantes que os estados e províncias podem adotar é redirecionar o desenvolvimento da infraestrutura planejada para longe das florestas, usando sua autoridade sobre o planejamento de desenvolvimento e estradas. Apesar de estados e províncias terem, em geral, alguma autoridade para decidir sobre tributação, os tipos de impostos que podem cobrar ainda são limitados, e na prática os impostos destinados a reduzir o desmatamento são raros. Por outro lado, estados e províncias têm amplo potencial para financiar programas locais de diminuição do desmatamento (por exemplo, por meio de pagamentos por serviços ecossistêmicos) usando sua autoridade orçamentária.

Estados e províncias raramente têm autoridade sobre mineração, policiamento ou propriedade da terra (Figura 2). Governos estaduais e provinciais são proprietários das terras em apenas 3 dos 30 países. Da mesma maneira, é também bastante raro encontrar estados e províncias que controlem sua própria polícia (apenas 4, de 30) ou emitam concessões para mineração (6 de 30). Dessa forma, estratégias de conservação florestal que envolvem propriedade direta da terra, aplicação da lei ou mineração são mais adequadas aos governos nacionais (ver Figura 2).

Figura 2: Número de países (entre 30 pesquisados) nos quais estados e governos provinciais possuem autoridade em cada uma das áreas.

Estado e governos provinciais são as maiores autoridades para reduzir o desmatamento na Índia, Brasil, Indonésia, e Malásia (Figura 3). A Índia é o único país no qual os governos estaduais possuem autoridade nas 14 áreas que pesquisamos. Três outros países seguem próximos, com autoridade em 12 áreas: estados brasileiros possuem autoridade em todas as áreas com exceção de emissão de concessão para mineração e assuntos indígenas; províncias indonésias pode exercer todas as autoridades menos sobre a polícia e a propriedade rural; e os estados malásios exercem todas com exceção da polícia e dos tribunais. Em países como esses, governos subnacionais têm espaço de manobra suficiente para reduzir o desmatamento fazendo uso dessas várias autoridades.

No outro extremo, governos subnacionais no Gabão, República Centro Africana, Angola, e Madagascar são os que possuem autoridade mais reduzida (Figura 3). Províncias no Gabão e prefeituras na República Centro Africana possuem autoridade em apenas uma área – tributação. Províncias em Angola exercem dois tipos de autoridade – tribunais e planejamento do desenvolvimento. Regiões em Madagascar também possuem duas autoridades – eleições e planejamento do desenvolvimento. Em países como estes, com forte centralização, os governos nacionais estão melhor posicionados para combater o desmatamento.

Figura 3: Número de autoridades (entre 14 pesquisados) garantidas por governos de segundo nível administrativo em cada país.

Estados e províncias que participam de iniciativas internacionais relevantes no âmbito do clima e florestas possuem maior autoridade. Entre os 30 países que estudamos, estados e províncias que integraram a Força Tarefa do Governo para o Clima e as Florestas possuem, em média, 10.3 autoridades num total de 14. Isso excede consideravelmente a média de todos os governos de segundo nível administrativo em 30 países, que é 7.0. Da mesma forma, estados e províncias participantes da coalizão Under2 possuem em média 9.1 autoridades; enquanto os signatários da Declaração de Florestas de Nova York possuem uma médica de 9.8 autoridades. É promissor que estados e províncias que firmaram compromissos para proteger as florestas também têm mais recursos para fazê-lo do que a média.

Como chegamos aos resultados. Catalogamos de forma sistemática 14 indicadores de autoridades exercidas por governos de segundo nível administrativo em 30 países tropicais projetados para produzir, em conjunto, 91% do total de emissões globais provenientes de desmatamento entre 2020 e 2050. Desses 14 indicadores, cinco referem-se a autoridades não específicas: impostos, orçamentos, eleições, tribunais e polícia. Os outros nove referem-se a autoridades relacionadas a desmatamento: propriedade de terra, concessões agrícolas, concessões de mineração, concessões para madeireiras, estradas, áreas de proteção, questões indígenas, planejamento espacial e planejamento do desenvolvimento. Para cada país, codificamos uma autoridade como 1 se o governo subnacional possuía aquela autoridade, seja de forma integral ou em parte. Codificamos uma autoridade como 0 quando ela ficava com outro nível de governo. Analisamos várias fontes de informação para avaliar essas autoridades, incluindo as constituições nacionais, a Base de dados mundial sobre Areas de Proteção, e o perfil dos países da OECD com relação à propriedade de terra e planejamento.

Não existem embargos. As realidades das autoridades jurisdicionais são certamente mais complexas do que é capturado por um sistema binário de pontuação. Não contabilizamos a capacidade institucional dos governos subnacionais, vontade política, ou governança, fatores esses que podem fortalecer ou inibir o grau pelo qual eles exercem suas autoridades. Além disso, examinamos as autoridades dos governos de segundo nível administrativo com base na sua existência no papel (de jure) e não na prática (de facto). Podem existir diferenças entre esses dois níveis a qualquer momento, e especialmente em tempos de instabilidade civil ou de guerra. Governos subnacionais também podem ter influência sobre o desmatamento por meio de uma variedade de canais além das autoridades diretas. Eles podem convocar as partes interessadas, e exercer pressão política sob os governos nacionais, por exemplo.

A autoridade dos governos estaduais e provinciais obviamente não é a única informação importante a ser considerada na redução das emissões por desmatamento. As iniciativas internacionais para a redução das emissões do desmatamento (REDD+) podem utilizar os resultados da nossa pesquisa para priorizarem o apoio aos governos subnacionais; no entanto, essa avaliação deve vir acompanhada de uma análise específica por país. Isso pode incluir informações sobre política regional, os processos históricos acerca do uso da terra, e os valores dos tomadores de decisão locais. Também devem ser consideradas outras partes interessadas além dos governos, incluindo povos indígenas e comunidades locais, empresas privadas, e organizações não-governamentais.

Em resumo: governos de segundo nível administrativo dificilmente vão resolver a mudança climática por eles mesmos, mas podem ter um papel importante. Nosso artigo pode ajudar ao mostrar quais poderes esses governos subnacionais podem usar para reduzir o desmatamento tropical.

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